حكم المحكمة الدستورية العليا رقم ٢٢٧ لسنة ٢١ دستورية

المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة يوم السبت ٢ ديسمبر سنة ٢٠٠٠ الموافق ٦ رمضان سنة ١٤٢١هـ .
برئاسة السيد المستشار / محمد ولى الدين جلال رئيس المحكمة
وعضوية السادة المستشارين / عبد الرحمن نصير والدكتور عبد المجيد فياض وماهر البحيرى وعدلى محمود منصور وعلى عوض محمد صالح وأنور رشاد العاصى •
وحضور السيد المستشار / عبد الوهاب عبد الرازق رئيس هيئة المفوضين
وحضور السيد / ناصر إمام محمد حسن أمين السر
أصدرت الحكم الآتى

فى القضية المقيدة بجدول
المحكمة الدستورية العليا
برقم ٢٢٧ لسنة ٢١ قضائية دستورية
المقامة من

المهندس / محمد غزال مرزوق عبد الحميد بصفته رئيس مجلس إدارة شركة جيزة للغزل والنسيج والصباغة والملابس الجاهزة
ضد
١ – السيد رئيس مجلس الوزراء
٢ – السيد وزير البترول
٣ – السيد رئيس مجلس إدارة الهيئة العامة للبترول
٤ – السيد رئيس مجلس إدارة الجمعية التعاونية للبترول
الإجراءات

بتاريخ الرابع والعشرين من نوفمبر سنة ١٩٩٩، أودع المدعى صحيفة هذه الدعوى قلم كتاب المحكمة ، طلبا للحكم بعدم دستورية المادة الأولى من قرار نائب رئيس مجلس الوزراء للإنتاج ووزير البترول رقم ٤٢ لسنة ١٩٨١، فيما تضمنته من زيادة سعر بيع المنتجات البترولية لشركات الاستثمار التى تباشر نشاطاً صناعياً، مع سقوط باقى نصوص القرار فى هذا النطاق.
وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة ، طلبت فيها الحكم بعدم قبول الدعوى .
كما قدمت كل من المدعى عليهما الثالثة والرابعة مذكرة ، طلبت فيها الحكم برفض الدعوى .
وبعد تحضير الدعوى ، أودعت هيئة المفوضين تقريراً برأيها.
ونُظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة ، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة .
حيث إن الوقائع – على ما يبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق – تتحصل فى أن المدعى كان قد أقام الدعوى رقم ١٩٠٢ لسنة ١٩٩٨ مدنى أمام محكمة جنوب القاهرة الإبتدائية ضد المدعى عليهما الأخيرين بطلب الحكم بإلزامهما برد المبالغ التى سددها بالزيادة مقابل بيعهما للشركة التى يمثلها – باعتبارها شركة منشأة طبقاً لنظام استثمار المال العربى والأجنبى الصادر به القانون رقم ٤٣ لسنة ١٩٧٩ – مستلزماتها من المنتجات البترولية على أساس الأسعار العالمية دون الأسعار المحلية . وإذ قضت المحكمة برفض دعواه، فقد أقام الاستئناف رقم ١٧٥٨ لسنة ١١٦ قضائية أمام محكمة استئناف القاهرة ، وأثناء نظره دفع بعدم دستورية المادة الأولى من قرار نائب رئيس مجلس الوزراء للإنتاج ووزير البترول رقم ٤٢ لسنة ١٩٨١، فيما تضمنته من محاسبة شركات الاستثمار التى تباشر نشاطاً صناعياً عن مسحوباتها من المنتجات البترولية بالأسعار العالمية دون الأسعار المحلية ، وإذ قدرت محكمة الموضوع جدية هذا الدفع، وصرحت للمدعى برفع الدعوى الدستورية ، فقد أقامها.
وحيث إن القرار المطعون فيه ينص فى مادته الأولى على أن تتم محاسبة مشروعات الاستثمار الخاضعة لأحكام القانون رقم ٤٣ لسنة ١٩٧٩ المشار إليه على مسحوباتها من المنتجات البترولية على أساس تحريك سعرها المحلى (المدعم) تدريجياً بزيادة نسبتها ٢٠% من الفرق بين السعر العالمى والسعر المحلى سنوياً وذلك لمدة خمس سنوات.
وحيث إن هيئة قضايا الدولة دفعت بعدم قبول الدعوى ، تأسيساً على أن هذه المحكمة سبق أن حسمت المسألة الدستورية المثارة فيها بحكمها الصادر بجلسة ٣ / ٥ / ١٩٩٧ فى القضية رقم ١٧ لسنة ١٨ قضائية دستورية .
وحيث إن هذا الدفع مردود بأن الحجية المطلقة للأحكام الصادرة فى الدعاوى الدستورية – على ماجرى عليه قضاء هذه المحكمة – يقتصر نطاقها على النصوص التشريعية التى كانت مثاراً للمنازعة حول دستوريتها وفصلت فيها المحكمة فصلاً حاسماً بقضائها، أما مالم يكن مطروحاً على المحكمة ولم تفصل فيه بالفعل، فلا تمتد إليه تلك الحجية .لما كان ذلك، وكان الحكم الصادر فى الدعوى رقم ١٧ لسنة ١٨ قضائية دستورية قد اقتصر على القضاء بعدم دستورية المادة الأولى من قرار نائب رئيس مجلس الوزراء للإنتاج ووزير البترول رقم ٤٢ لسنة ١٩٨١ وذلك فى مجال تطبيقها بالنسبة إلى شركات الاستثمار التى تباشر نشاطاً فندقياً، فإن حجية الحكم السابق تكون – بدورها – مقصورة على هذا النطاق وحده، ولا تمتد إلى غير ذلك من شركات الاستثمار التى تباشر نشاطاً مغايراً.
وحيث إن المدعى ينعى على النص المطعون فيه مخالفته لأحكام المواد (٤، ٨، ٤٠) من الدستور، قولاً منه بأن النص الطعين يزيد من أعباء الشركات الاستثمارية بالمقارنة بنظيراتها العاملة فى ذات النشاط، مما يهدر فرص التنافس المشروع بينها، ويؤدى – بالأعباء التى فرضها – إلى انتقاص عائد استثمار الأموال العربية والأجنبية ، كما يعتبر عدوانا على الملكية بالمخالفة لنص المادتين (٣٢، ٣٤) من الدستور.
وحيث إن المشرع أصدر نظام استثمار المال العربى والأجنبى بالقانون رقم ٤٣ لسنة ١٩٧٤ متوخياً – وعلى ما جاء بالمذكرة الإيضاحية لهذا القانون – إيجاد مناخ ملائم لتسهيل انتقال رؤوس الأموال العربية والأجنبية للعمل فى مصر مع تقديم حوافز مناسبة للاستثمار – عربياً كان أم أجنبياً – وذلك فى إطار من الضمانات الكافية ضد المخاطر غير التجارية ، مراعيا تخطى العوائق الإدارية والإجرائية التى تؤثر على نمو حجم الاستثمار، وذلك تقديراً من المشرع بأن استثمار رؤوس الأموال العربية والأجنبية فى مصر – وعلى ما تنص عليه المادة الثانية من هذا القانون – يعتبر فى المجالات التى حددتها – ومن بينها التصنيع والتعدين والنقل والسياحة – لازماً لتحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية فى إطار السياسة العامة للدولة وخطتها القومية . ولئن كان المشرع قد أقر بعدئذ قانون الاستثمار الصادر بالقانون رقم ٢٣٠ لسنة ١٩٨٩ ملغياً بمقتضاه القانون السابق عليه، إلا أن استثمار الأموال العربية والأجنبية ظل لازماً لتحقيق خطة التنمية – سواء فى مجال أولوياتها أو على ضوء أهدافها – وعلى الأخص كلما كان الاستثمار متطلباً فى المجالات التى حددها هذا القانون ، ويندرج تحتها ما يكون مرتبطاً منها بالتقدم الصناعى ، أوالتطور السياحى أو باستصلاح واستزراع الأراضى والإسكان والتعمير. بل إن هذا القانون، تضمن حكمين متكاملين، هما المنصوص عليهما فى المادتين (٦، ٩) التى تكفل أولاهما للمشروعات الخاضعة لأحكام هذا القانون – وأياً كانت جنسية مالكيها أو محال إقامتهم – تمتعها بالضمانات والمزايا والإعفاءات التى حددها هذا القانون، مع جواز إضافة مزايا أخرى غيرها بقرار من مجلس الوزراء وفى الحدود التى يقتضيها الصالح العام. كما تحظر ثانيتهما فرض أية أعباء أو إلتزامات مالية أو غيرها على هذه المشروعات تخل بمبدأ المساواة بينها وبين مشروعات القطاع الخاص التى تعمل فى النشاط ذاته، والتى تنشأ خارج نطاق هذا القانون، وعلى أن يتم تحقيق هذه المساواة بصورة تدريجية على النحو الذى تنظمه اللائحة التنفيذية ، وتُفَصّل المادة (٩) من اللائحة التنفيذية المشار إليها، هذه القاعدة ذاتها بقولها لا يجوز عند تحديد الأسعار الجديدة أو تعديل الأسعار القائمة للخامات والمواد الأولية والمواد البترولية والطاقة الكهربائية وغيرها من مستلزمات التشغيل للمشروعات، الإخلال بينها وبين مشروعات القطاع الخاص التى تنشأ خارج نطاق هذا القانون وتباشر ذات النشاط، كما لا يجوز فرض أية أعباء أو إلتزامات مالية إضافية أو غيرها على المشروعات بالزيادة عن المقرر منها بالنسبة لمشروعات القطاع الخاص المشار إليها؛ وتتم تدريجياً المساواة فى الأسعار والأعباء، والإلتزامات المالية المبينة فى الفقرتين السابقتين بين المشروعات ومشروعات القطاع الخاص المذكورة ، وذلك بقرارات من رئيس مجلس الوزراء بناء على عرض الوزير وبعد موافقة مجلس الإدارة .
وحيث إنه ولئن كان المشرع قد أصدر بعد ذلك قانون ضمانات وحوافز الاستثمار بالقانون رقم ٨ لسنة ١٩٩٧ ملغياً بنص مادته الرابعة القانون رقم ٢٣٠ لسنة ١٩٨٩ المشار إليه، إلا أنه قد تضمن فى مادته الثانية – التى عمل بها اعتباراً من اليوم التالى لتاريخ نشره فى ١١ / ٥ / ١٩٩٧ – النص على ألا تخل أحكامه بالمزايا والإعفاءات الضريبية وغيرها من الضمانات والحوافز المقررة للشركات والمنشآت القائمة وقت العمل به، وتظل هذه الشركات والمنشآت محتفظة بتلك المزايا والإعفاءات والضمانات والحوافز إلى أن تنتهى المدد الخاصة بها، وذلك طبقاً للتشريعات والاتفاقيات المستمدة منها فدل بذلك على حرصه على استمرار شركات الاستثمار فى الاحتفاظ بكافة المزايا التى سبق تقريرها لها فى التشريعات السابقة على القانون رقم ٨ لسنة ١٩٩٧ المشار إليه.
وحيث إن البينّ من كل ماتقدم، أن المزايا التفضيلية التى كفلها المشرع لاستثمار رؤوس الأموال العربية والأجنبية ، غايتها استثارة اهتمام أصحابها بأوضاع الاستثمار فى مصر، لضمان تدفقها اليها، ودون ما قيود قد ينوء بها نشاطها، فلا يكون بقاء هذه الأموال فى مصر مجدياً، بل يعاد تصديرها منها.
وحيث إن مبدأ المساواة أمام القانون الذى أرساه الدستور بنص المادة (٤٠) منه – بحسبانه ضمانة جوهرية لتحقيق العدل والحرية والسلام الاجتماعى – لا يقتصر نطاق تطبيقه على الحقوق التى كفلها الدستور، وإنما يمتد كذلك بما يكون منها قد تقرر بقانون – أو بأداة تشريعية أدنى – فى حدود السلطة التقديرية التى يملكها المشرع.فلا يجوز بعدئذ تقييدها بما يعطلها أو ينال من ممارستها، بل يتعين أن تنتظمها أسس موحدة لا تمييز فيها بين المؤهلين قانوناً للانتفاع بها.وكلما كفل المشرع لمشروعات بذواتها مزايا تفضيلية قدر ضرورتها لتحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية من خلال رؤوس الأموال الوافدة إلى مصر، وكان أصحابها قد قدروا عائد استثمار هذه الأموال فيها على ضوء هذه المزايا، فإنها تغدو حقوقاً لا يجوز تهوينها، ولاموازنتها بأعباء تحد منها.
وحيث إن تكافؤ المتماثلين فى الحماية القانونية ، مؤداه: أنها ينبغى أن تسعهم جميعا، فلا يقصر مداها عن بعضهم، ولا يمتد لغير فئاتهم، ولا يجوز بالتالى أن تكون هذه الحماية تعميماً مجاوزاً نطاقها الطبيعى ، ولا أن يقلص المشرع من دائرتها بحجبها عن نفر ممن يستحقونها.

وحيث إن المشرع قد يقصد بالنصوص القانونية التى يصوغها، إجراء تمييز مناقض للدستور وقد تخل الآثار التى يحدثها التمييز – من حيث مداها – بأغراض قصد الدستور إلى إرسائها. ويعتبر التمييز غير مغتفر فى هاتين الحالتين كلتيهما. بل ربما كان التمييز أكثر خطرا فى الصورة الثانية التى يبدو فيها النص التشريعى المطعون فيه محايداً فى مظهره، مخالفا للدستور فى آثره.
وحيث إن المراكز القانونية التى يتعلق بها مبدأ المساواة أمام القانون وفقاً لنص المادة (٤٠) من الدستور، هى التى تتحد فى العناصر التى تكون كلا منها – لا باعتبارها عناصر واقعية لم يدخلها المشرع فى اعتباره – بل بوصفها عناصر اعتد بها مرتباً عليها أثراً قانونياً محددا، فلا يقوم هذا المركز القانونى إلا بتضاممها، بعد أن غدا وجوده مرتبطاً بها، فلا ينشأ أصلاً إلا بثبوتها. ولا يتصور بعد تحققها وتولد المركز القانونى عنها، أن تكون قيداً عليه، ولا أن ينتقص المشرع من المزايا التى ربطها بوجوده، إذ هى كامنة فيه، فلا يجوز نقضها.
متى كان ذلك وكانت رؤوس الأموال العربية والأجنبية المستثمرة فى مجال النشاط الصناعى فى مصر تتكافأ ونظائرها الأخرى العاملة فى ذات المجال سواء كانت تابعة لقطاع الأعمال العام أو الخاص، وكانت هذه الأخيرة تحاسب على استهلاكها من المنتجات البترولية على أساس السعر السائد فى السوق المحلى ، فإن النص الطعين وقد جنح إلى محاسبة الشركات الأولى على أساس مغاير لأسعار تلك المنتجات، يكون محدثاً تمييزاً غير مبرر بين منشآت تباشر نشاطاً واحداً، ومن ثم مخالفاً لمبدأ المساواة .
وحيث إنه لا ينال مما تقدم القول بأن المزايا التى كفلها المشرع للمشروعات الخاضعة لنظام الاستثمار تعطيها مركزاً واقعياً شديد التميز يسوغ الرجوع عنها، من خلال موازنتها بأعباء جديدة يفرضها عليها، فذلك مردود أولاً: بأن تقرير هذه المزايا يتصل بضمان تدفق رؤوس الأموال العربية والأجنبية إلى مصر لتمويل قاعدة أعرض للتنمية الاقتصادية والاجتماعية . وعلى ضوء تنوع هذه المزايا وأبعادها، تُحدد رؤوس الأموال العربية والأجنبية موقفها من الاستثمار فيها، فإذا أتت إليها بعد اعتمادها على تلك المزايا، فإن تقليصها من خلال فرض أعباء جديدة تحد من نطاقها، لايكون جائزاً، وعلى الأخص كلما كان من شأن الأعباء التى فرضها المشرع على المشروعات الاستثمارية ، إرهاق نشاطها، فلا يكون تنافسها متكافئاً مع غيرها ممن يباشرون معها – وإلى جانبها – ذات مجال نشاطها.
ومردود ثانياً: بأن معدل تدفق الاستثمار فى بلد معين، يرتبط بالتدابير التى تتخذها وتؤثر فى مداه فكل ما كان من شأنها اعتصارعائده، أو فرض أوضاع جديدة لايكون معها مجزياً، كان ذلك مؤثراً فى مجراه، أو مشككاً فى جدواه.
ومردود ثالثاً: بأن مؤدى النص المطعون فيه، التمييز فى الأعباء بين الشركات التى يحكمها قانون الاستثمار، وتلك التى تخرج عن نطاق تطبيق هذا القانون، وذلك فى مجال القواعد التى فرضت لمحاسبة كل منها عن مسحوباتها من المنتجات البترولية . فعلى نقيض أولاها التى تُحَمَّل بالسعر المرتفع، فإن ثانيتهما لا تتقيد بغير السعر المنخفض، ويعتبر هذا التمييز – بمحتواه – مقصوداً، ومخالفاً بالتالى للدستور فى أثره.
ومردود رابعاً: بأن المزايا التفضيلية التى كفلها المشرع لاستثمار الأموال العربية والأجنبية ، هى علة وجودها فى مصر، وهى التى حركتها من مواقعها فى بلدانها، فلا يجوز نقضها أو تقييدها بعد أن تعلق الاستثمار بها.
ومردود خامساً: بأن القول بأن المزايا التفضيلية التى ربطها المشرع باستثمار رؤوس الأموال العربية والأجنبية ، ينبغى مقابلتها ببعض الأعباء التى توازنها، مؤداه: أن المزايا التى قدر المشرع ضرورتها لتدفق هذه الأموال لمصر، جاوزت حدودها المنطقية ، وهو ما لا دليل عليه، بعد أن كفلتها قوانين الاستثمار على تعاقبها دون انتقاص منها، وبما لايجاوز نطاق السلطة التقديرية للمشرع.
وحيث إن الحماية التى كفلها الدستور لحق الملكية الخاصة – وعلى ماجرى به قضاء هذه المحكمة – تمتد إلى كل حق ذى قيمة مالية ، سواء أكان هذا الحق شخصياً أم عينياً أم كان من الحقوق الفنية أو الأدبية أو الصناعية ؛ وهو مايعنى اتساعها للأموال بوجه عام، وكان النص المطعون فيه – بالأعباء التى فرضها – قد انتقص من عائد استثمار الأموال العربية والأجنبية عن طريق الأسعار الأعلى التى ألزمها بأدائها عن مسحوباتها من المنتجات البترولية ، فإنه يتمحض عدواناً على الملكية بالمخالفة لنص المادتين (٣٢، ٣٤) من الدستور.
وحيث إنه متى كان ذلك، فإن نص المادة الأولى من القرار المطعون فيه يكون مخالفاً للمواد (٣٢، ٣٤، ٤٠) من الدستور ، وتسقط تبعاً لإبطاله الأحكام الأخرى التى تضمنها هذا القرار، والتى ترتبط بنص مادته الأولى ارتباطاً لايقبل التجزئة .
فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة :
أولاً: بعدم دستورية المادة الأولى من قرار نائب رئيس مجلس الوزراء للإنتاج ووزير البترول رقم ٤٢ لسنة ١٩٨١ وذلك فى مجال تطبيقها بالنسبة إلى شركات الاستثمار التى تباشر نشاطاً صناعياً.
ثانياً: بسقوط باقى نصوص ذلك القرار فى هذا النطاق، وألزمت الحكومة المصروفات، ومبلغ مائة جنيه مقابل أتعاب المحاماة .