الطبيعة الموضوعية لدعوى الإلغاء وأثرها على شروط قبول الدعوى

كتبه: محمود طاهر المحامي

دعوى الإلغاء ذات طبيعة موضوعية إذ أنها تقوم على مخاصمة القرار الإداري للرقابة على مشروعيته ؛ ولأنها لا تتعلق بحقوق شخصية ؛ فلا يشترط ارتباطها بحق شخصي للطاعن
ومن ثم فلهذه الدعوى طبيعة خاصة تميزها عن الدعوى العادية فى نطاق القضاء المدني ، ودعاوى القضاء الكامل فى نطاق القضاء الادارى ، وكان لزاما ان تنعكس طبيعتها هذه على شروط قبولها أهمها المصلحة وشرط الميعاد ، وشرط الجدية والاستعجال فى الشق العاجل منها :-
✓✓✓ الصفة والمصلحة فى دعوى الإلغاء
تعد المصلحة الشرط الأساسي لقبول دعوى الإلغاء والدفع بانعدامها دفع بعدم القبول يتعلق بالنظام العام
وأساس هذا الشرط مادتان :
الأولى : نص المادة 12 من قانون مجلس الدولة الحالي ويقضى بأنه ” لا تقبل الطلبات الآتية :-

أ – الطلبات المقدمة من أشخاص ليست لهم فيها مصلحة شخصية ……….. ”
الثانية : نص المادة 3 من قانون المرافعات والذي يقضي بأنه : ” لا يقبل أى طلب أو دفع لا تكون لصاحبه فيه مصلحة …………. ”
والقاعدة المأثورة هي ” حيث لا مصلحة فلا دعوى ” فالمصلحة هي مناط الدعوى وأساس قبولها .
وإن كان القضاء الادارى انطلاقا من الطبيعة الموضوعية لدعوى الإلغاء إذ أنها تقوم على مخاصمة القرار الاداري للرقابة على مشروعيته ؛ ولأنها لا تتعلق بحقوق شخصية يتساهل فى المصلحة كشرط لقبول دعوى الإلغاء ؛ فلا يشترط ارتباطها بحق شخصي للطاعن إلا أن ذلك لا يهدر قيمة شرط المصلحة كشرط أولى لقبول الدعوى ، تكون الدعوى من دونه غير مقبولة ؛ إذ يجب أن يكون لطالب الإلغاء مصلحة شخصية ومباشرة ، و أن يكون فى مركز قانونى أثر عليه القرار المطعون فيه .
فتوافر المصلحة الشخصية والمباشرة لرافع الدعوى شرط لازم لقبولها تجنبا لعبث العابثين وتفادياً لإقامة دعاوى غير جدية ترهق كاهل القضاء وتربك الإدارة .
فدعوى الإلغاء ليست من قبيل دعاوى الحسبة ، فالنزاع فيها يدور حول مدى مشروعية القرار المطعون فيه بذاته ، لأجل إزالة كل أثر قانوني نتج عنه حال صدوره معيباً .
والمصلحة هي شرط من الشروط التي اجمع الشراح على وجوب توافرها حتى تكون الدعوى مقبولة وهذه الشروط هي {الحق – المصلحة – الصفة – الأهلية}بدونها ينتفي حق المدعى في إقامة الدعوى وتمتنع المحكمة عن سماعها .
{ فى نفس المعنى :- نظرية المصلحة فى الدعوى للدكتور عبد المنعم أحمد الشرقاوي – رسالة دكتوراه بجامعة فؤاد الأول (القاهرة) نوفمبر 1944 – بند 38 ص 40،41 }

•• اندماج المصلحة والصفة في القضاء الإداري :-
إن القضاء الإداري استقر على ان شرط الصفة فى دعاوى الإلغاء إنما يندمج في شرط المصلحة فتتوافر الصفة كلما كانت هناك مصلحة شخصية ومباشرة لرافع الدعوى ، وان يكون في حالة قانونية خاصة أثر فيها القرار المطلوب إلغاؤه تأثيرا مباشراً …….
{تكرما يراجع حكم المحكمة الإدارية العليا فى 21 / 4/ 1973 مجموعة 15 سنة ص 976 }
وبذلك تعتبر الصفة مندمجة فى المصلحة وذلك استناداً إلى ان دعوى الإلغاء لا تهدف من حيث المبدأ الدفاع عن حق شخصي ، فالقصد من دعوى الإلغاء تصحيح الحالات القانونية بإزالة كل أثر قانوني للقرارات الإدارية غير المشروعة .
{نفس الاتجاه : حكم محكمة القضاء الإداري رقم 1857 ، جلسة 28 /11/1967 ، منشور فى مجموعة أحكام المحكمة ذاتها ، السنة 22 ، ص 215 }
الأمر الذى يرتب بالضرورة انه حال انتفاء المصلحة الخصية والمباشرة فيما يزعمه رافع الدعوى ، فإن شرط الصفة يكون غير متوفر .
{ القضاء الإداري ، للدكتور عبد الغنى بسيونى ، منشأة المعارف ،الطبعة الثالثة 2006 ص 488 }
•• قضت المحكمة الإدارية العليا بأنه :-
” من الامور المسلمة أن شروط قبول دعوى الإلغاء أن يكون رافعها فى حالة قانونية خاصة بالنسبة إلى القرار المطعون فيه ، من شانه أن يجعله مؤثراً تأثيرا مباشراً فى مصلحة شخصية له ، وإلا كانت الدعوى غير مقبولة ….”
{الحكم الصادر فى القضية رقم 25 لسنة 14 ق مجموعة المبادئ التى قررتها المحكمة الإدارية العليا ، السنة التاسعة عشر ، القاعدة رقم 46 ص 100 }
وقضت أيضا بأن :- ” مفاد المادة 12 من قانون مجلس الدولة رقم 12 لسنة 1974 أن شرط المصلحة فى الدعوى يتعين توافره ابتداء عند إقامة الدعوى كما يتعين استمراره حتى يقضى فيها نهائيا …. ”
{ الطعن رقم 2808 لسنة 40 ق ” إدارية عليا ” جلسة 25 / 12 / 2001 م . “مجلة المحاماة ” العدد الثالث 2003 – القاعدة رقم 164 – ص 330 }
واعتبار المصلحة متوفرة أو منتفية يكون بالنظر إلى حالة المدعى فى دعوى الإلغاء وهل هو فى مركز قانونى أو حالة قانونية من شان القرار المطعون فيه بالإلغاء التأثير فيها تأثيرا مباشراً ، فان لم يكن الامر كذلك فلا مصلحة له فى الطعن بالإلغاء على القرار وتكون دعواه غير مقبولة .
وقد قضت الإدارية العليا فى حكمها الصادر 21 / 3/ 1957 :-
“إن المصلحة فى رفع دعوى الإلغاء تتوافر عندما يكون رافعها فى حالة قانونية يؤثر فيها القرار المطعون فيه تأثيرا مباشرا ….”
{ نقلا عن : دكتور سليمان الطماوى ، القضاء الإداري (الكتاب الأول ، قضاء الإلغاء ) دار الفكر العربي 1976 ص 502 }
انتفاء المصلحة لأنه لم يكن للمدعى طلب منظور في وقت صدور القرار.
وقد قضت محكمة القضاء الإداري بأنه :-
“إذا كان معنى الدفع بعدم قبول الدعوى ان المدعى لا مصلحة له فى الدعوى ، إذ ليس من حقه الطعن فى القرار الصادر بالترخيص للمدعى عليهما الثاني والثالث ، ولا مناقشة الظروف التي صدر فيها الترخيص ، لأنه لا رابطة بينه وبينهما ، ولم يكن له طلب منظور فى ذلك الوقت حتى يمكن القول بان الوزارة تجاوزت مبدأ المساواة او تجاوزت السلطة المخولة لها ومن ثم تكون الدعوى غير مقبولة ”
{ حكم محكمة القضاء الإداري بتاريخ 1 /5 / 1951 م مشار إليه لدى الدكتور شعبان أحمد رمضان أثر انقضاء المصلحة على السير في دعوى الإلغاء والدعوى الدستورية .. ، دار النهضة العربية 2009 ، ص 119 }
و إذا كان الحال كذلك فليس للمدعى مصلحة فى إقامة الدعوى الحالية ، ولا مناقشة الظروف التي صدر فيها الترخيص ، إلى جانب كونه ليس له فى الأساس طلب منظور وقت صدور القرار بالترخيص ، فلا محل للقول بأن الجهة مانحة الترخيص تجاوزت مبدأ المساواة ومن ثم تكون الدعوى غير مقبولة
– انتفاء المصلحة لدى رافع الدعوى لكونه ليس في حالة قانونية من شأن القرار أن يؤثر فيها تأثيرا مباشرا .
وقد قضت الإدارية العليا بأنه “يلزم لقبول دعوى إلغاء القرارات الإدارية …. أن يكون من شأن القرار التأثير فى المركز القانوني للطاعن ، فإذا لم يكن مؤثرا في المركز في مركز القانوني لم يجز الطعن”
{ فضلا : مراجعة حكم المحكمة الإدارية العليا جلسة 23 من ديسمبر في القضية رقم 514 لسنة 11 قضائية ، القاعدة رقم 44 ، ص 232 }
و يشترط لجواز الطعن بالإلغاء فى القرار الإدارى أن يكون محدثا لأثر قانونى ، فان لم يكن كذلك لم يجز الطعن
وقد استقر الفقه والقضاء الإداري على أنه يخرج من نطاق دعوى الإلغاء أي إجراء لا يحدث بذاته أثر قانوني ، ولا يكون له مقومات القرار الإداري .
كما استقر أيضا على أن كافة الإجراءات اللاحقة على صدور القرار لا تعتبر قرارات إدارية ، ومن ثم لا تقبل الطعن عليها بالإلغاء .
وجميع الأعمال التي تتخذ بعد إصدار القرار وتتعلق به إما لتنفيذه أو لتطبيقه ، او لضمان احترام القرار لا تقبل الطعن فيها بالإلغاء ومنها إجراءات وضع القرار موضع التنفيذ وإجراءات تنفيذ القرار
{فضلا – يراجع للدكتور عبد الغنى بسيونى ، القضاء الإداري ، منشاة المعارف 2006 ، ص 472 }
✓✓✓ ميعاد الطعن على القرار الإداري
المشرع لم يشأ أن يترك الطعن فى القرارات الإدارية بالإلغاء مفتوحاً ، وذلك نظراً لطبيعة دعوى الإلغاء ، وما يترتب عليها من أثار ، تودي باستقرار المراكز القانونية ؛ فما كان منه أن حدد ميعاد دعوى الإلغاء بستين يوما ، محاولة منه التوفيق بين اعتبارين كلاهما بالرعاية جدير .
الأول : توفير نوع من الثبات والاستقرار للأوضاع القانونية للأفراد بناء على قرارات الإدارة .
الثاني : تمكين الأفراد من المطالبة بإلغاء القرار الإداري المعيب .
وعليه نصت المادة 24 من قانون مجلس الدولة الحالي على أن “ميعاد رفع الدعوى أمام المحكمة فيما يتعلق بطلبات الإلغاء ستون يوماً ………”
ويترتب على انقضاء ميعاد الطعن بالإلغاء ، أن يكتسب القرار الإداري حصانة ضد الإلغاء حتى لو كان مخالفا للقانون ، ويصبح بمثابة القرار المشروع .
{ الوجيز في القضاء الإداري للدكتور جابر جاد نصار ، دار النهضة العربية ص 190 }
واستقر القضاء الإداري على عدم جواز المساس بالمراكز القانونية التي استقرت بناء على القرار التي فات ميعاد الطعن عليه بالإلغاء .
{ في نفس المعنى – حكم محكمة القضاء الإداري بجلسة 3 / 11 / 1952 في القضية رقم 386 لسنة 4 ق }
والدفع بعدم قبول الدعوى لفوات ميعاد الطعن بالإلغاء من النظام العام وتلك من المبادئ التي استقر عليها العمل أمام القضاء الإداري .
حتى انه يتعين الفصل فيه ليس فقط قبل نظر الدعوى الموضوعية ، بل وقبل الطلب المستعجل ، فإن الدفع بعدم قبول الدعوى شكلا لرفعها بعد الميعاد ، لا يجب الفصل فيه قبل نظر الدعوى الموضوعية فقط ، بل وقبل الطلب المستعجل بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه أيضاً فهو من الأمور التى تسبق كل بحث .

{هذا ما انتهت إليه المحكمة الإدارية العليا فى حكمها بجلسة 16 / 11 / 1974 فى القضية رقم 851 لسنة 81 ق – مشار إليه لدى المستشار على الدين زيدان ، الموسوعة الشاملة فى شرح القانون الإداري (الجزء الثاني) المكتب الفني للإصدارات القانونية}

✓✓✓ ضرورة رعاية وحماية الأوضاع المستقرة المترتبة على القرار الإداري
لقد عنى النظام القانوني المصري على كفالة استقرار الأوضاع القانونية المتولدة عن القرارات الإداري ، وقد بدا هذا الحرص جليا من خلال رغبة المشرع على عدم قلقة المراكز القانونية التى ترتبت لذوى الشأن من هذه القرارات وذلك بتعريضها أو تركها معرضة للطعن فيها فى أى وقت ، ومن هنا كان نص المادة 24 من القانون رقم 47 لسنة 1972 ليقر ر أن مدة الطعن بإلغاء القرار الإداري ستون يوما .
مما سبق يتجلى ان الغاية من تحديد ميعاد للطعن على القرار الإداري خلاله بفواته يتحصن القرار هى ضرورة كفالة الاستقرار للمراكز القانونية وعدم تعريضها للزعزعة والاضطراب .

ويترتب على ذلك نتيجة هامة جدا وهى :-

كما انه لا يجوز للافراد الطعن على القرار الادارى الا فى خلال الميعاد القانونى فانه أيضا لا يجوز للادارة سحب قرارها إلا خلال الميعاد ، وبمضى هذا الميعاد يكتسب القرار حصانة تعصمه من الطعن عليه كما تعصمه من السحب
وقد قضت المحكمة القضاء الادارى بالاتى :-
“”من المقرر حسبما جرت عليه قضاء هذه المحكمة أن سحب القرارات الإدارية لا يجوز حصوله بعد انقضاء اكثر من ستين يوما على صدورها ولا يعتد فى ذلك بما تدفع به الحكومة … استنادا الى قاعدة قانونية .. لأن هناك قاعدة قانونية أصلية هى أحق بالرعاية وأولى بالتقديم ، من مقتضاها كفالة الاستقرار ، وتوفير الطمأنينة لحفظ المراكز القانونية ………….”
محكمة القضاء الادارى – الدعوى رقم 356 لسنة 7 ق 25 / 2 / 1954
✓✓ ورود الإدعاءات على غير محل وتجهيل القرار المطلوب إلغاؤه، ولقد بينت المادة 25 من قامون مجلس الدولة الحالى إجراءات تقديم الطلب إلى قلم كتاب المحكمة المختصة ، وأفادت بضرورة تقديم بيان بالمستندت المؤيدة للطلب كما أوجبت أن يرفق بالعريضة صورة أو ملخص من القرار المطعون فيه.

✓✓✓ خلو العريضة أو المذكرة الشارحة من البيانات الأساسية يؤدى إلى عدم القبول ، وفى هذا تقول محكمة القضاء الإداري في حكمها بجلسة 7 /3 / 1960 م فى القضية رقم 1303 لسنة 2 ق :-
“إذا كانت عريضة الدعوى والمذكرة الشارحة قد جاءتا خلوا من البيانات الأساسية ولم يرفق لتلك العريضة صور أو ملخص من القرار المطعون فيه ، وكانت المذكرة المقدمة أثناء نظر الدعوى لم تأت بجديد يصحح شكل الدعوى لأنها لم تخرج عن فحوى عريضتها فضلا عن عدم تقديم صورة من القرار المطعون فيه أو ملخص منه فإن الدفع بعدم قبول الدعوى يكون فى محله”
**ذكر موضوع الطلب على وجه مجهل يؤدى إلى رفض الدعوى
وفى هذا تقول محكمة القضاء الإداري في حكمها الصادر بجلسة 5 /5 / 1946 فى القضية رقم 91 لسنة 3 ق
“إن دعوى الإلغاء يجب توجه إلى قرار إداري بعينه حتى تتمكن المحكمة من النظر إليه ومراقبة ما يتعلق به من كافة مناحيه لتعرف منشأه ومرماه وما قد يحيط به من ظروف وملابسات ولتكون على بصيرة بما يوجه اليه من طعن …. … ، فإذا خلت الدعوى من القرار الذي تقول عليه كانت غير ذات موضوع ، والقرار فيها مجهل وغير معلوم ”
**التجهيل في ذكر أسباب الطعن يؤدى إلى رفض الدعوى
وهذا ما قررته محكمة القضاء الإداري في حكمها بجلسة 12 /6 / 1653 في القضية رقم 232 لينة 6 ق بقولها :-
” يشترط فى ذكر أسباب الطعن أن تكون عن وقائع معينة وعن أمور محددة يرتكن إليها الطاعنون فى طلب الحكم ببطلان عملية الانتخابات أو إسقاط العضوية ولا يصحح هذا البطلان تقديم مذكرة من الطاعنين بعد مضى المدة …… لأن البطلان الذي يترتب على إغفال هذا الإجراء مطلق لا يصححه القيام بإجراء لاحق بعد مضى الميعاد الواجب تقديم الطعن أثنائه ”

{ مشار إلى الأحكام سالفة الذكر لدى المستشار على الدين زيدان بمؤلفه الموسوعة الشاملة لشرح القانون الإدارى (الجزء الثاني )}
✓✓✓✓ دعوى في شقها العاجل وشرط توافر ركني الجدية والاستعجال
الوضع الذي تمليه طبائع الأمور أن مجرد رفع بطلب إلغاء قرار معين بحجة عدم مشروعيته لا يمكن أن ينال من نفاذ هذا القرار ، وإلا انتهينا إلى نتيجة لا يمكن التسليم بها وهى شل نشاط الإدارة تماما ، وهذه هي القاعدة التي دأب قانون مجلس الدولة على تأكيدها.

ولقد أجاز القانون للمحكمة أن تأمر بوقف تنفيذ القرار الإداري ، إذا طلب ذلك صراحة في صحيفة الدعوى ، ورأت المحكمة أن نتائج التنفيذ يتعذر تداركها حسب نص المادة 49 من قانون مجلس الدولة ، ولقد استقر القضاء الإداري على أن وقف تنفيذ القرار الإداري يقوم على ركنين : ” الاستعجال : أن تكون نتائج التنفيذ يتعذر تداركها ” و”الجدية : أن يستند الإلغاء إلى أسباب جدية ” بالإضافة إلى أن يكون القرار لم ينفذ بالفعل .

من قضاء المحكمة الإدارية العليا :-

“يتعين على القضاء الادارى ألا يقف تنفيذ قرار إداري إلا عند قيام ركن الاستعجال ، بمعنى أن يترتب على التنفيذ نتائج لا يمكن تداركها ….. فإذا نفذ القرار المطعون فيه استنفد أغراضه ”

{ حكم المحكمة الإدارية العليا صادر فى 15 ديسمبر 1962 مشار إليه لدى دكتور سليمان الطماوى ، الوجيز في القضاء الادارى ،دار الفكر العربي 1974 ص 514 }

شرط الجدية لإجابة طلب وقف تنفيذ القرار الإداري

المقصود بالجدية هنا جدية المطاعن الموجهة إلى القرار الإداري ، بحيث يكون من المرجع القضاء بإلغاء القرار ، فلكى يتوفر لطلب وقف التنفيذ الجدية التي تبرر قبوله يجب أن يكون طلب الإلغاء مبنيا على أسباب جدية

وبهذا المعنى تقول المحكمة الإدارية العليا :-

“…. إن سلطة وقف التنفيذ مشتقة من سلطة الإلغاء وفرع منها …. ، فوجب على القضاء الإداري ألا يقف قرارا إداريا إلا على ركنين : الأول قيام الاستعجال ……. والثاني يتصل بمبدأ المشروعية ، أي أن يكون الطلب في هذا الشأن قائما بحسب الظاهر على أسباب جدية ، وكلا الركنين من الحدود القانونية التي تحد من سلطة محكمة القضاء الإداري ….”
{حكم إدارية عليا صادر فى 5 نوفمبر مشار إليه لدى الدكتور ، سليمان الطماوى مرجع سابق ص 514}

♦️♦️فإذا انتفى احد الشرطين أو كلاهما فلا يقضى بوقف تنفيذ القرار الإداري المطعون فيه ، وركن الاستعجال وحده لا يكفى للقضاء بوقف التنفيذ .
فى نفس المعنى :-
{ حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 8322 لسنة 8 ق جلسة 15 / 12 /1962 م }
{حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 880 لسنة 9 ق جلسة 13 / 5/ 1988 م}
{ فضلا : مراجعة الرسالة القيمة للدكتور محمد كمال محمد منير المستشار المساعد بمجلس الدولة ، بعنوان قضاء الأمور الإدارية المستعجلة 1988 منشوره تحت ذات العنوان في منشورات نقابة المحامين لجنة المكتبة والفكر القانوني }
ومن قضاء المحكمة الإدارية العليا أنه يتعين للقضاء بوقف التنفيذ أن يكون للحكم فائدة من الناحية العملية ، بأن تكون الإدارة لم تنفذه بالفعل { عليا في 5 نوفمبر 1955 }.