صناعة التشريعات الجنائية في عالم متغير.. خصخصة الضبطية

بقلم/ الدكتور أحمد عبد الظاهر – أستاذ القانون الجنائي بجامعة القاهرة-المستشار القانوني بدائرة القضاء – أبو ظبي

تتبنى العديد من الحكومات المعاصرة مبدأ جديداً في أداء خدماتها للمواطنين، يقوم على تعهيد بعض هذه الخدمات للأشخاص المعنوية الخاصة. وقد ورد النص على ذلك صراحة في بعض التشريعات الحديثة الصادرة مؤخراً في إمارة أبو ظبي بشأن تنظيم الدوائر الحكومية، حيث تنص بشكل جلي وصريح على أن «للدائرة (أي الدائرة الحكومية) تفويض بعض اختصاصاتها لأي جهة حكومية أخرى أو تعهيد بعضها للقطاع الخاص بعد موافقة المجلس التنفيذي».

من ناحية أخرى، وطبقاً للمادة الخامسة الفقرة الثانية من قانون العقوبات الاتحادي، «يعتبر مكلفاً بخدمة عامة في حكم هذا القانون، كل من لا يدخل في الفئات المنصوص عليها في البنود السابقة، ويقوم بأداء عمل يتصل بالخدمة العامة بناء على تكليف صادر إليه من موظف عام يملك هذا التكليف بمقتضى القوانين أو النظم المقررة وذلك بالنسبة إلى العمل المكلف به». ويساوي المشرع في العقوبة المقررة لبعض الجرائم بين كل من «الموظف العام» و«المكلف بخدمة عامة». ومن ثم، يثور التساؤل عن الحالات والشروط والضوابط التي يجوز بناء عليها للموظف العام أن يكلف شخصاً آخر بأداء عمل يتصل بالخدمة العامة، وما إذا كان ذلك يمكن أن يشمل بعض أعمال الضبطية، سواء كانت إدارية أو قضائية.

وفي هذا الصدد، تجدر الإشارة إلى أن الدولة تعمل على الحد من ظاهرة الإجرام عبر وسيلتين، هما: الضبطية الإدارية والضبطية القضائية. ويقصد بالضبطية الإدارية الأعمال والإجراءات الرامية إلى منع الجرائم قبل وقوعها. أما الضبطية القضائية، فيقصد بها الكشف عما يقع من جرائم وتعقب مرتكبيها توطئة لتقديمهم إلى العدالة. وهذه الوظيفة بشقيها كانت في السابق حكراً على الدولة وأجهزتها، يتم ممارستها بواسطة الموظفين العموميين دون سواهم، وعلى وجه الخصوص رجال السلطة العامة. ولكن، ومع تزايد الأعباء على أجهزة الدولة، بدأنا نشهد ما يمكن أن نطلق عليه تعبير خصخصة الضبطية الإدارية والضبطية القضائية، الأمر الذي يبدو من خلال العرض التالي:

المبحث الأول: خصخصة الضبطية الإدارية.

المبحث الثاني: خصخصة الضبطية القضائية الخاصة.

المبحث الأول

خصخصة الضبطية الإدارية

بالاطلاع على التطورات التشريعية في العديد من الدول، ولاسيما في القرن الحادي والعشرين، نجد أن ثمة اتجاه متزايد نحو السماح بإنشاء شركات الأمن الخاصة. فعلى سبيل المثال، وفي دولة الإمارات العربية المتحدة، صدر القانون الاتحادي رقم (37) لسنة 2006 بشأن شركات الأمن الخاصة، والذي خضع للتعديل بموجب المرسوم بقانون اتحادي رقم (1) لسنة 2017م. وطبقاً للمادة السادسة عشرة من هذا القانون، معدلة بموجب المرسوم بقانون اتحادي رقم (1) لسنة 2017م، «أولاً، يجوز للعاملين بالشركة من المصرح لهم بأداء خدمة أمنية وفقاً لأحكام هذا القانون ولائحته التنفيذية اقتناء أو حمل سلاح أو أي جزء منه، وذلك شريطة الحصول على موافقة الجهات الأمنية والسلطة المختصة، وصدور التراخيص اللازمة بذلك من الشركة والعاملين بها وفقاً للضوابط التي تحددها اللائحة التنفيذية لهذا القانون، ثانياً، يكون استخدام الأسلحة المرخصة وفقا للقواعد والأحكام التي تنص عليها اللائحة التنفيذية، ثالثاً، تحدد اللائحة التنفيذية لهذا القانون نوع الأسلحة والتجهيزات والمعدات والأنظمة اللازمة لعمل الشركة وشروط وضوابط استخدامها والحفاظ عليها وطرق تخزينها».

وقد استخدم المشرع الدبوي تعبيرات مستحدثة، مثل الصناعة الأمنية والخدمات الأمنية، وذلك في القانون رقم (12) لسنة 2016 بشأن تنظيم الصناعة الأمنية في إمارة دبي. وطبقاً للمادة الثانية من هذا القانون، يقصد بمصطلح «الصناعة الأمنية» «مكونات المنظومة الأمنية من سياسات وإجراءات وأجهزة ومعدات وخدمات توفر الحماية للأشخاص باستخدام النظم الوقائية». أما المراد بمصطلح «الخدمات الأمنية»، فيتحدد في «أي خدمة تهدف إلى توفير حماية أمنية للمنشآت أو الأفراد عن طريق استخدام الأجهزة والمعدات الأمنية أو الأفراد المختصين، أو تهدف إلى التدريب على توفير الحماية الأمنية، أو بيع وتركيب أجهزة الحماية الأمنية وأنظمتها، أو تقديم الدراسات والاستشارات المتعلقة بتوفير الحماية الأمنية». وتحت عنوان «تقديم الخدمات الأمنية»، تنص المادة السابعة عشرة من القانون على أن «أ- يحظر على أي شخص تقديم الخدمات الأمنية في الإمارة إلا بعد الحصول على الترخيص. ب- تحدد اللائحة التنفيذية شروط وإجراءات الحصول على الترخيص ومدته، وغيرها من الأحكام المتعلقة به».

المبحث الثاني

خصخصة الضبطية القضائية الخاصة

في دولة الإمارات العربية المتحدة، ثمة بعض التطورات التشريعية والإدارية التي تصب في اتجاه خصخصة الضبطية القضائية الخاصة، ونعني بذلك أموراً ثلاثة، وهي:

أولاً: تخويل بعض موظفي شركة ساعد للأنظمة المرورية صفة مأموري الضبط القضائي.

ثانياً: قانون تنظيم منح صفة الضبطية القضائية في حكومة دبي.

ثالثاً: قانون تنظيم الضبطية القضائية في إمارة أبو ظبي.

تخويل بعض موظفي شركة ساعد صفة مأموري الضبط القضائي

فيما يتعلق بتطبيق قانون السير والمرور، ووفقاً للمادة التاسعة من قرار مجلس الوزراء رقم (30) لسنة 2017 في شأن تنظيم خدمات السير والمرور والسلامة المرورية، وتحت عنوان «التعاقد مع المؤسسات والشركات»، «1. يجوز لسلطة الترخيص التعاقد مع المؤسسات والشركات العامة والخاصة لتقديم أي من الخدمات المنصوص عليها في هذا القرار. 2. تحدد قيمة التكلفة المترتبة على تقديم الخدمات من قبل المؤسسات والشركات بقرار من سلطة الترخيص». وتحت عنوان «ضوابط العاملين في فحص المركبات وإصلاحها»، تنص المادة العاشرة من القرار ذاته على أن «تحدد بقرار من الوزير (أي وزير الداخلية) وبالتنسيق مع سلطة الترخيص، الضوابط والاشتراطات اللازم توفرها في الشركات والمؤسسات التي تقدم خدمات الفحص الفني وإصلاح المركبات، وبما يشمل تحديد الشروط الواجب توافرها في الفنيين العاملين لديها، والرسوم والغرامات والتدابير التي يجوز فرضها عليهم».

وبناء على النصوص سالفة الذكر، تم التعاقد مع شركة ساعد للأنظمة المرورية للقيام ببعض الأعمال ذات الصلة بتطبيق قانون السير والمرور. وبالنظر لأن الأعمال التي تقوم بها الشركة في حالة الحوادث المرورية تتطلب تحرير محضر بالواقعة، لذا فقد صدر القرار الوزاري رقم (20) لسنة 2010م في شأن تخويل بعض موظفي شركة ساعد للأنظمة المرورية صفة مأموري الضبط القضائي. وتنص المادة الأولى من هذا القرار على أن «يمنح موظفو شركة ساعد المبينة أسماؤهم فيما بعد صفة مأموري الضبط القضائي بالنسبة للجرائم التي تقع في دائرة اختصاصهم وتكون متعلقة بأعمال وظائفهم وهم: …». وقد تضمن هذا القرار منح صفة الضبطية القضائية لواحد وعشرين من موظفي الشركة المشار إليها.

وفي العاشر من أغسطس 2010م، صدر القرار الوزاري رقم (1024) لسنة 2010م في شأن تخويل بعض موظفي شركة ساعد للأنظمة المرورية صفة مأموري الضبط القضائي. وتنص المادة الأولى من هذا القرار على أن «يمنح موظفو شركة ساعد المبينة أسماؤهم فيما بعد صفة مأموري الضبط القضائي بالنسبة للجرائم التي تقع في دائرة اختصاصهم وتكون متعلقة بأعمال وظائفهم، وهم: …». وقد تضمن هذا القرار منح صفة الضبطية القضائية لسبعة عشر شخصاً من خبراء السير ومفتشي المواقف من موظفي الشركة.

كذلك، صدر القرار الوزاري رقم (639) لسنة 2017م في شأن تخويل بعض موظفي شركة ساعد للأنظمة المرورية صفة مأموري الضبط القضائي. وطبقاً للمادة الأولى من هذا القرار، «يمنح موظفو شركة ساعد للأنظمة المرورية المبينة أسماؤهم فيما بعد صفة مأموري الضبط القضائي بالنسبة للجرائم التي تقع في دائرة اختصاصهم وتكون متعلقة بأعمال وظائفهم، وهم: …». وقد تضمن هذا القرار منح صفة الضبطية القضائية لتسعة عشر شخصاً من موظفي الشركة.

وتجدر الإشارة في هذا الصدد إلى أن ديباجة القرار الأول تشير إلى كتاب شركة ساعد للأنظمة المرورية رقم (س/ ص/ 70) المؤرخ في 25 مايو 2009م، أي أن القرار بمنح الضبطية القضائية قد صدر بعد سبعة أشهر تقريباً من طلب الشركة منح بعض موظفيها صفة الضبطية القضائية. أما ديباجة القرار الثاني، فتشير إلى كتاب شركة ساعد للأنظمة المرورية رقم (س ص/ 10/ 01/ – 57) المؤرخ في 30 مايو 2010م، وهو ما يعني أن القرار بمنح صفة الضبطية القضائية قد صدر بعد شهرين وعشرة أيام تقريباً من طلب الشركة منح موظفيها صفة الضبطية القضائية. ويشير القرار الثالث إلى كتاب شركة ساعد للأنظمة المرورية رقم (02/ 1- م ب – 02/ 04) المؤرخ في 24 مايو 2017م، وهو ما يعني أن القرار بمنح صفة الضبطية القضائية قد صدر بعد أقل من شهر على طلب الشركة منح صفة مأموري الضبط القضائي لبعض موظفيها. ويمكن أن نستنتج مما سبق الإشكالية التي أثارها الموضوع في بدايته، ومدى التردد في إصدار القرار بمنح موظفي شركة خاصة صفة الضبطية القضائية. ونعتقد أنه ينبغي على الأقل وفي جميع الأحوال أن يصدر طلب منح الضبطية القضائية من وزير الداخلية باعتبار أن هذه الوزارة هي المنوط بها أساساً تطبيق قانون السير والمرور، فلا يجوز أن يصدر القرار الوزاري بمنح الضبطية القضائية الخاصة لبعض موظفي شركة ساعد بناء على كتاب صادر عن هذه الشركة. بل إن الكتاب لم يذكر صفة الشخص الذي طلب منح صفة الضبطية القضائية لبعض موظفي الشركة، مكتفياً بالإشارة إلى كتاب الشركة ورقمه. ونعتقد من الضروري أيضاً نشر مثل هذه القرارات في الجريدة الرسمية، وذلك نظراً لأهمية الصلاحيات المنوطة بمأموري الضبط القضائي، وكونهم يمثلون سيادة الدولة في تطبيق القانون على المخاطبين بأحكامه. إذ يلاحظ أن اثنين من القرارات الوزارية آنفة الذكر لم تنشر في الجريدة الرسمية.

والواقع أن الملاحظات سالفة الذكر قد تم تداركها في القرار الوزاري رقم (559) لسنة 2019 في شأن تخويل بعض موظفي شركة ساعد للأنظمة المرورية صفة مأموري الضبط القضائي. إذ تشير ديباجة القرار الوزاري المشار إليه إلى كتابي وزارة الداخلية المؤرخين 15 أبريل 2019 بشأن طلب عقد دورة أحكام ضبطية قضائية. ووفقاً للمادة الأولى من هذا القرار، «يمنح موظفو شركة ساعد للأنظمة المرورية المبينة أسمائهم أدناه صفة مأموري الضبط القضائي في إثبات وضبط الجرائم التي تقع بالمخالفة لأحكام القوانين ولوائحها التنفيذية – المشار إليها أعلاه – وذلك في دائرة اختصاصهم الوظيفي وهم كل من: …». وقد تضمن القرار منح صفة الضبطية القضائية لواحد وثلاثين من موظفي الشركة. وتنص المادة الثانية من القرار ذاته على أن «ينشر هذا القرار في الجريدة الرسمية، ويعمل به اعتباراً من تاريخ صدوره».

وفي التاسع عشر من يناير 2020م، صدر القرار الوزاري رقم (31) لسنة 2020 في شأن تخويل بعض موظفي شركة ساعد للأنظمة المرورية صفة مأموري الضبط القضائي. وطبقاً للمادة الأولى من هذا القرار، «يمنح موظفو شركة ساعد للأنظمة المرورية المبينة أسمائهم أدناه صفة مأموري الضبط القضائي في إثبات وضبط الجرائم التي تقع بالمخالفة لأحكام القوانين ولوائحها التنفيذية – المشار إليها أعلاه – وذلك في دائرة اختصاصهم الوظيفي وهم كل من: …». وتضمن القرار منح صفة الضبطية القضائية لاثني عشر موظفاً من موظفي الشركة. وتنص المادة الثانية من القرار على أن «ينشر هذا القرار في الجريدة الرسمية، ويعمل به اعتباراً من تاريخ صدوره». وتجدر الإشارة إلى أن ديباجة القرار قد وردت خلواً من أدنى إشارة إلى الجهة التي طلبت من وزير العدل منح الصفة القضائية لموظفي شركة ساعد، وما إذا كان هذا الطلب قد ورد من وزير الداخلية أم من الشركة ذاتها.

وفي السادس من أبريل 2021م، صدر القرار الوزاري رقم (150) لسنة 2021 في شأن تخويل بعض موظفي شركة ساعد للأنظمة المرورية صفة مأموري الضبط القضائي. وتشير ديباجة القرار إلى كتاب شركة ساعد للأنظمة المرورية المؤرخ في السادس عشر من فبراير 2021 بشأن طلب عقد دورة أحكام ضبطية قضائية، كما تشير إلى القرار الوزاري رقم (87) لسنة 2021 في شأن تنظيم دورة أحكام الضبطية القضائية لموظفي شركة ساعد بمعهد التدريب القضائي. وتنص المادة الأولى من القرار على أن «يمنح موظفو شركة ساعد للأنظمة المرورية المبينة أسمائهم أدناه صفة مأموري الضبط القضائي في إثبات وضبط الجرائم التي تقع بالمخالفة لأحكام القوانين ولوائحها التنفيذية – المشار إليها أعلاه – وذلك في دائرة اختصاصهم الوظيفي وهم كل من: …». وقد تضمن القرار منح صفة الضبطية القضائية لأربعة عشر موظفاً من موظفي الشركة. وتنص المادة الثانية من القرار على أن «ينشر هذا القرار في الجريدة الرسمية، ويعمل به اعتباراً من تاريخ صدوره».

وأخيراً، وفي السابع من أبريل 2021م، صدر القرار الوزاري رقم (154) لسنة 2021 في شأن تخويل بعض موظفي شركة ساعد للأنظمة المرورية صفة مأموري الضبط القضائي. وتشير ديباجة القرار إلى كتاب شركة ساعد للأنظمة المرورية المؤرخ في السادس عشر من فبراير 2020 بشأن طلب عقد دورة أحكام ضبطية قضائية. كذلك، تشير الديباجة إلى القرار الوزاري رقم (118) لسنة 2021 في شأن تنظيم دورة أحكام الضبطية القضائية لموظفي شركة ساعد بمعهد التدريب القضائي. وتنص المادة الأولى من القرار على أن «يمنح موظفو شركة ساعد للأنظمة المرورية المبينة أسمائهم أدناه صفة مأموري الضبط القضائي في إثبات وضبط الجرائم التي تقع بالمخالفة لأحكام القوانين ولوائحها التنفيذية – المشار إليها أعلاه – وذلك في دائرة اختصاصهم الوظيفي، وهم كل من: …». وقد تضمن القرار منح صفة الضبطية القضائية لأحد عشر شخصاً من موظفي الشركة. ووفقاً للمادة الثانية من القرار، «ينشر هذا القرار في الجريدة الرسمية، ويعمل به اعتباراً من تاريخ صدوره».

قانون تنظيم منح صفة الضبطية القضائية في حكومة دبي

في إمارة دبي، حرص المشرع على حسم مسألة تخويل الضبطية القضائية للعاملين في الشركات والمؤسسات الخاصة، وذلك بنص صريح. بيان ذلك أن المادة الرابعة من القانون رقم (8) لسنة 2016 بشأن تنظيم منح صفة الضبطية القضائية في حكومة دبي تنص على أن «أ- تطبق أحكام هذا القانون على موظفي الجهات الحكومية وعلى العاملين لدى الشركات والمؤسسات الخاصة الذين يتم منحهم صفة الضبطية القضائية وفقاً لأحكام هذا القانون. ب- يستثنى من أحكام هذا القانون أعضاء السلطة القضائية وأفراد الشرطة ومن في حكمهم». ووفقاً للمادة الخامسة البند (أ) من القانون ذاته، «يتم بقرار من المدير العام وبالتنسيق مع اللجنة، منح وإلغاء صفة الضبطية القضائية لموظفي الجهات الحكومية وموظفي الشركات والمؤسسات التي تتعاقد معها هذه الجهات لإدارة أي من المرافق العامة التي تشرف على إدارتها وتشغيلها، وذلك لضبط الأفعال التي ترتكب بالمخالفة لأحكام التشريعات المحلية السارية في الإمارة».

قانون تنظيم الضبطية القضائية في إمارة أبو ظبي

بدوره، حرص المشرع الظبياني على حسم مسألة تخويل الضبطية القضائية للعاملين في الشركات والمؤسسات الخاصة، وذلك بنص صريح، حيث صدر مؤخراً القانون رقم (6) لسنة 2021 بشأن تنظيم الضبطية القضائية في إمارة أبو ظبي. فوفقاً للمادة الثانية البند الثالث من هذا القانون، «يجوز منح صفة الضبطية القضائية للعاملين في الشركات وفق الضوابط الواردة في هذا القانون». وتحدد المادة الثالثة من القانون ذاته شروط منح الضبطية القضائية للعاملين في الشركات، بنصها على أن «يشترط لمنح صفة الضبطية القضائية للعاملين في الشركات الآتي: أ. أن تكون الشركة متعاقدة مع الجهة الحكومية المعنية لإدارة أو تشغيل أي من المرافق العامة التي تشرف عليها تلك الجهة. 2. أن يتم منح صفة الضبطية القضائية في الجرائم والمخالفات التي يعاقب عليها بعقوبات أو جزاءات إدارية أو مالية ولا تكون سالبة للحرية. 3. أن تكون الشركة مكلفة بتشغيل أو إدارة المرفق العام وفق التشريعات السارية في الإمارة». وبالإضافة إلى الشروط الموضوعية سالفة الذكر، ثمة شرط إجرائي، ورد النص عليه في البند الثاني من المادة ذاتها، حيث توجب المادة «على الجهة الحكومية التي ترغب بمنح صفة الضبطية القضائية للشركات التي تدير أو تشغل أياً من المرافق العامة التي تشرف عليها تلك الجهة الحصول على موافقة المجلس التنفيذي قبل التنسيق مع الدائرة (أي مع دائرة القضاء) لمنح صفة الضبطية القضائية للعاملين بتلك الشركات».